民國時期，我國東北地區(qū)“旗民分賑”的二元化賑災體制被消解，取而代之的是按受災嚴重程度的平等賑濟。同時，民間義賑逐步興起。這些轉變對于整個近代東北地區(qū)社會慈善救助事業(yè)的發(fā)展產生了深遠的影響。

    東北近代賑災機構的出現(xiàn)

    東北地方政府的賑災措施東北地方政府賑災的地域性特點近代東北地方政府賑災轉型

    在賑災機構的設立上，民國政府從鞏固統(tǒng)治地位的角度出發(fā)，開始自中央至地方建立起專司賑濟的機構，并在國家財政預算中設立專門的救災準備金。在社會方面，由外國人士和新型商人開創(chuàng)了民間義賑模式，建立起永久性的賑災團體，建立起網絡化、規(guī)模化的民間賑災體系。

    民國時期，如果遇到災情，政府大多會立即組織一個專門負責這項災情的機構，多以急賑會、救濟會或籌賑會為名。如在《奉天省長公署為國務院等擬于哈埠設立慈善救濟會募款籌助由俄歸僑的訓令》檔案中就有設立慈善救濟會字樣：“該僑民于過激主義沾濡已久，互相傳播，一旦爆發(fā)實為腹心之患，現(xiàn)擬于哈埠設立慈善救濟會……請由政府主持通電勸募?！痹凇斗钐焓￠L公署刊發(fā)東北籌賑會吉林分會組設成立的通令》中又發(fā)給印章以示鄭重：“組設東北籌賑會吉林分會，經于十七年十二月十七日正式成立，并推張作相為會長……并經吉林省長公署頒發(fā)木質關防一顆，文曰東北籌賑會吉林分會，關防當于十二月二十九日啟用?！边@些籌賑會都隸屬于民政廳，擁有一定的賑務權力，但是所有賑務人員均是義務職，不給予薪水，賑災工作結束后即行解散。

    在民國時期東北地方政府組設的救災機構中，設立于民國十九年（1930年）的同善堂最為典型，后來改組為遼寧省會救濟院。在遼寧省會救濟院致沈陽市政公所的第130號公函里，詳細介紹了救濟院的歷史沿革和所設立的各所及其功用，其中包括養(yǎng)老所、殘養(yǎng)所、孤兒院、育嬰所、濟良所、盲童學校、珠林寺、施醫(yī)所、醫(yī)科專門學校、產科女醫(yī)學校、救產所、貧民工廠、實業(yè)女工廠等13個部門。從遼寧省會救濟院的組建歷程和機構設置可以看出，民國時期東北地方政府的賑災機構大都有一個從“民辦”和“官督商辦”的大致歷程，其內部組織結構已經達到了比較完備的程度，基本上涉及了社會救助的各個方面。

    東北地方政府的賑災措施

    “以工代賑”的賑災措施。民國時期的“以工代賑”是近代東北地方政府賑災采取的常用手段之一，承襲自清代，貫穿于整個民國時期。1926年6月25日，“中國華洋義賑救災會豐寧支會擬招募災民前往綏遠挖河工作，可用一二千人”，并制定招募辦法七條作為招工準則：“一、地點綏遠。做工時如挖河寬長各一丈，深一尺，工銀三毛二分，如深五尺以下，五毛，如能多挖，工資增加。二、應募工人用米每升銀元九分可以來代價。三、應募工人所用家具可向義賑救災總會購買，按原置收價。四、應募工人前往時每批三十八人由工頭藝人帶領，務于下月第一星期內起身。五、應募工人以誠實可靠，粗通文字為合格。六、如愿應募者須于告白宣布之日起三日以內赴天主堂院內救災支會報告，以便報告總會預備火車。七、應募工人由北平上車開至綏遠，每人給伙食銀九毛，川資六毛，未須于頭一個月工資內扣還?！薄耙怨ごc”這種形式既可以吸納因受災而產生的無業(yè)流民，又有助于災后的重建工作，更為重要的是“以工代賑”可以為東北地方政府節(jié)省大量賑災開支。

    先進科技手段在救災救濟中的運用。在救災救濟中運用先進科技，這是民國時期東北地方政府賑災的一個顯著特點。以火車、輪船為代表的現(xiàn)代化交通工具被廣泛應用在賑災第一線?！敖瓭h水災，東北捐助賑糧三萬石。業(yè)飭由各省區(qū)就地購買，匯運營口，再由中央派輪接運。”以電話、電報為代表的現(xiàn)代化通訊工具也被應用到實際工作中去，以報紙、電影的先進宣傳方式也在賑災募捐中起到了重要的作用?！坝杉辟c會委托東三省民報、新民晚報、東三省公報、東北商工日報、民眾報、醒時報、新亞日報七家報社一律代收捐款?！薄皠衲假c衣辦法：一面遍貼標語（如電車、公共汽車、電桿、各公共娛樂場所，由東三省民報趙社長承辦），一面用電影廣告（由公安局承辦）。”

    嚴懲徇私舞弊的賑務人員。對于在賑災過程中玩忽職守、徇私舞弊的賑務人員，民國政府是嚴懲不貸的。民國時期，由于晚清嚴刑峻法時代的結束，民國政府頒行了更能體現(xiàn)人權的民國法律。對于賑災不力人員的處理也更加人性化，所受處罰情節(jié)最輕的也從革職降為罰金，最重仍舊是處以刑法定罪。在《呈省政府為盤山縣村長孫乃勤辦賑處罰情形》的公文中，就記載著對于村長孫乃勤在發(fā)放賑糧時營私舞弊所得到的處罰：“……急賑原為救濟災民所發(fā)糧米規(guī)定數目不得妄自添損，通令各屬遵辦在案，茲查縣屬三家子村長孫乃勤發(fā)放賑糧、賑米到村，時因城斗與村斗大小稍有差異，竟將斗底加添柴板，任意發(fā)放……究屬辦事不力，擬按照行政罰款，處于罰金，定價大洋八十元，以示懲儆……全數留縣充作賑款，歸入冬賑案內購糧散放，藉資輔助?！绷P金大洋八十元，約合今人民幣3600-4000元，這樣一個數目對村長這種基層公務員來說確是一個不小的數目，而且收繳上來的罰金也被就地用于當地災荒賑濟工作當中。

    東北地方政府賑災的地域性特點

    民國時期的東北地方政府先后經歷了張作霖、張學良父子主政時期。張作霖時代，中國處于北洋軍閥混戰(zhàn)時期，張作霖采取名義上聽從中央政府而實際上實行閉關自治的政策，依靠日本，排擠俄國勢力，發(fā)展自己的經濟、軍事勢力?；使猛褪录?，張學良子承父位，宣布東北易幟遵從南京中央政府實現(xiàn)中國統(tǒng)一，調停中原大戰(zhàn)，一時間使得東北成為中國的政治中心之一。政治上的特殊地位，加之經濟上的強大實力，使得既強勁有力又相對獨立，并且時常出現(xiàn)“閉關自救”的局面。

    1926年6月，東北三省空前大旱，百姓生活困苦。面對這種旱災，奉天省長公署下令采取十條應急措施：“一、三省食糧應一律禁止出口。二、各縣燒鍋應飭一律停止。三、應飭各縣酌量專宜預備晚田籽種。四、應飭各縣查報新舊倉谷或谷款。五、應飭各縣查報現(xiàn)存?zhèn)}糧是否足用。六、宜飭各縣批夠食糧以備不足。七、宜飭各縣隨時查報貧民升級狀況。八、應飭各縣平定糧價物價。九、南滿沿線各站惟存?zhèn)浼Z盛多，應令就近各縣知事證實調查，一面找向糧商接洽勻夠留存，一面報告省署備作統(tǒng)計。十、通令各縣警甲對于地方治安應特別設法維護，以防意外之變?！边@十條應急措施涉及到了糧食禁止入關、節(jié)約糧食、籌措糧種、存谷統(tǒng)計、購糧備荒、貧民生活狀況調查、平定物價、維持治安等幾個方面。其中維持治安是為了防止饑民暴亂；購糧備荒、平定物價是為了安撫民心；禁止糧食入關則是由東北作為奉系軍閥割據勢力所在的特殊政治形勢所決定的。

    民國時期的東北地區(qū)之所以能夠出現(xiàn)這種禁止糧食出關，施行“閉關自救”的局面，與奉系軍閥相對獨立的政治地位和強大的經濟實力有著密切關系。它明顯脫離中央政府的賑災體系之外，獨立成章，形成了近代東北賑災的又一個顯著的地域性特點。但是這種“閉關自救”的情況主要出現(xiàn)在張作霖主政東北時期，隨著張學良的東北易幟，東北地區(qū)與中央實現(xiàn)了形式上的統(tǒng)一，東北地區(qū)的賑災活動就與中國其他地區(qū)逐步聯(lián)系起來了。

    在近代東北地區(qū)的外國勢力中，以代表日本勢力的南滿洲鐵道株式會社和代表沙皇俄國（后為蘇俄）勢力的東省鐵路公司最為強大。他們在東北政治、經濟、社會、文化各個方面上都進行滲透和干預，這就使得東北地區(qū)的政治力量格局變得十分錯綜復雜。

    作用于近代東北的賑災政策也是一樣，中方的政策和措施只可以涉及到除了中東路和南滿鐵路及其附屬地以外的所有省、縣，對日俄鐵路附屬地則是毫無作用的。在1925年8月4日的《晨報》上就看在這樣一則消息：“近扎蘭諾爾煤礦之礦脈，忽發(fā)生火災，形勢日益擴大，行將延及滿洲里至扎蘭諾爾間二十四俄里躲避線之中央線……此項防災工費，東鐵約需支出數萬元之巨，聞已支出經費，派定委員厲行防止?！睘榫葷濒旊y民東北地方政府也要先與東省鐵路公司商議后，方可救濟。在1927年12月29日的《晨報》上就有這樣的刊載：“現(xiàn)哈爾濱總商會會長張鳳亭，以舊歷年關在即，難民前來之期，當屬非遙，亟應預籌救濟方法以免有臨渴掘井情事，前曾函請東省鐵路當局共同籌謀救濟方法。”

    近代東北地方政府賑災轉型

    由于西學東漸、西潮東至，中國近代社會進入了前所未有的變革轉型時期。近代東北地區(qū)也隨之轉變，東北新政也屢屢開新，新的社會風氣、社會生活層出不窮。在災荒救助方面，東北地方政府的賑災濟荒政策也進行了相應的調整。近代東北地區(qū)與同期全國其他地區(qū)比較起來并不是一個自然災害高發(fā)區(qū)，然而就是在這樣一個地區(qū)孕育了政府賑災的轉型。這種轉型體現(xiàn)在賑災理念的轉型，先進科技的應用和賑災體制的轉型三個方面。

    首先是賑災理念的轉型。隨著近代國力的日趨衰弱，“強社會，弱政府”的社會局面日漸形成，傳統(tǒng)的賑災理念也發(fā)生了轉變，主要體現(xiàn)在社會力量在賑災救濟上的作用日趨增大，政府從一管到底的位置轉變?yōu)橐环N先行者的角色，大部分后續(xù)賑濟都是由民間組織繼續(xù)完成的。東北地方政府已經成為賑災的牽頭人。

    其次是先進科技的應用。19世紀60至90年代的洋務運動，推動了中國近代工業(yè)化的發(fā)展，其中一個方面就是交通通訊事業(yè)的近代化。同時，近代東北地區(qū)，由于日俄勢力的侵入，東北之被動現(xiàn)代化日益明顯。張氏父子為確保自身統(tǒng)治利益，也在加速自己的現(xiàn)代化建設，從而使近代東北總體現(xiàn)代化程度走在全國前列。在近代東北的賑災活動中，這些現(xiàn)代化的交通通訊方式得到了充分的利用，從鐵路、輪船到電話、電報，在賑災各個方面都展現(xiàn)了新科技的力量，加速實現(xiàn)了賑災工作的現(xiàn)代化。

    再次是賑災體制的轉型。以各種專門賑災機構的出現(xiàn)為標志，并設立專門的救災準備金，發(fā)行賑災公債，實現(xiàn)了賑災的專款專用，提供了充足的賑災款項。各地的民間義賑組織也相繼出現(xiàn)，并在各省設立分會，從而實現(xiàn)了賑災體制的系統(tǒng)化和規(guī)模化。（據《遼寧大學學報》）